鳳凰古城沒有賤賣 經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓令鳳凰飽嘗甜頭
信息來源：張家界旅游指南網(wǎng) 瀏覽次數(shù)： 發(fā)布時間:2011-10-21 9:26:09
以“轉(zhuǎn)”尋“機(jī)”
2900萬元買下50年保護(hù)、開發(fā)權(quán)，“中國第一古商城”期待新生
悠悠沅水畔，晨鐘暮鼓里靜默著一座秀麗古城--洪江古商城。她源于春秋，興于唐宋，繁榮于元、明、清三代，歷經(jīng)八千年的歷史和三千年的輝煌。
步入現(xiàn)代社會，她逐漸淡出人們的視野，卻無時不在期待著一群有心人將她喚醒，能在人們的驚艷目光中涅槃新生。
這一天終究來了。
5月19日，由懷化市洪江區(qū)管理委員會、湖南日報報業(yè)集團(tuán)有限公司、鳳凰古城旅游有限責(zé)任公司、大漢城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司、全國人大代表謝子龍五方，共同籌資、聯(lián)合組建的洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展股份有限公司正式入主洪江古商城。該公司以2900萬元獲得洪江古商城50年的資源保護(hù)使用權(quán)及核心景區(qū)以外有關(guān)旅游地產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)，共同整合、開發(fā)、經(jīng)營洪江古商城的文化旅游產(chǎn)業(yè)。
“我們屬于受托經(jīng)營。” 洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)投資股份有限公司董事、總經(jīng)理文奇介紹，此次洪江古商城經(jīng)營權(quán)變更，走的是一條政府主導(dǎo)、社會力量共同參與文物保護(hù)、開發(fā)旅游文化資源的新路子。在共同經(jīng)營的五方中，由洪江區(qū)管委會設(shè)立的洪江城市建設(shè)投資有限公司占10%的股本。
頂著“中國第一古商城”、“古代水上絲路中轉(zhuǎn)站”、“中國資本主義萌芽的活化石”、“明清古建筑的典藏樣本”、“中國商道文化的百科全書”等璀璨而厚重的頭飾，洪江古商城是國務(wù)院公布的第六批全國重點文物保護(hù)單位，其文化旅游價值不可估量。然而，目前洪江古商城的基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，古城品牌亟待提升，古城文化有待挖掘。
此次洪江古商城旅游資源保護(hù)開發(fā)模式，無疑是一次體制機(jī)制的創(chuàng)新。為了確保開發(fā)與保護(hù)并行不悖，此次聯(lián)袂開發(fā)經(jīng)營的五方力量，集旅游開發(fā)、行政資源、文物保護(hù)、媒體傳播于一體，被外界譽為“黃金組合”，必將帶來聚變效應(yīng)。國家文物局副局長董保華盛贊，這次有益嘗試，是有效解決文物保護(hù)與發(fā)展問題的根本出路。
目前，洪江古商城已在初步規(guī)劃。據(jù)了解，對于至今仍完好保存的380多棟明、清、民國時期的會館、錢莊、商行、客棧、鏢局、作坊、報社、寺院等古建筑，將會重點修繕、保護(hù);核心景區(qū)之外的一些現(xiàn)代建筑，如沿河一帶，將根據(jù)當(dāng)?shù)厥妨嫌涊d予以重建，恢復(fù)百年前的原始面貌。
省內(nèi)多處景區(qū)放開經(jīng)營權(quán)，尋求發(fā)展轉(zhuǎn)機(jī)
一直以來，我國旅游景區(qū)資源歸國家所有，國家通過地方政府、景區(qū)管委會行使所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
洪江古商城是我省旅游景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的一個近例。
早在1994年，張家界市武陵源區(qū)就以租賃的方式，將寶峰湖出讓給馬來西亞保利(湖南)實業(yè)貿(mào)易有限公司經(jīng)營60年，從而首開國內(nèi)旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的先河。
隨后，上世紀(jì)90年代末期和本世紀(jì)初，張家界的黃龍洞、湘西的鳳凰等景區(qū)，相繼以委托經(jīng)營的方式，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。
去年5月，長沙建華旅游投資有限公司與靖港鎮(zhèn)政府簽訂框架協(xié)議，全資收購靖港古鎮(zhèn)公有資產(chǎn)，提質(zhì)古鎮(zhèn)景區(qū)。而沅陵縣也在去年宣布，為加快推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)化，縣委、縣政府?dāng)M對二酉山、明月山、鳳凰山、黔中郡、龍興講寺、河漲洲、千島湖等八個核心景區(qū)經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，由受讓方對景區(qū)進(jìn)行整體開發(fā)。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓底價為2500萬元，轉(zhuǎn)讓期限50年。
通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)靖港古鎮(zhèn)的深層次保護(hù)開發(fā)，是靖港鎮(zhèn)的殷切希望。而長沙建華旅游投資有限公司要面對的現(xiàn)實是，在協(xié)議簽訂之時，靖港古鎮(zhèn)每周的游客僅有1.5萬人左右，相比2009年對外開放第一周時的17萬人，相差甚遠(yuǎn)。
建華公司的副總經(jīng)理何曉陽稱，接手靖港古鎮(zhèn)，看中的是靖港周邊的發(fā)展空間。記者看到，在該公司的初步投資意向中，圍繞古鎮(zhèn)周邊的近1500畝土地上，將開發(fā)15個項目。這些暫定項目主要集中在賓館、娛樂休閑、餐飲、購物、旅游地產(chǎn)等方面。何曉陽認(rèn)為，靖港之所以留不住游客，就是僅有幾條古街，而缺少觀光之外的娛樂休閑場所。他說，前3年是基本不求回報，只管投入，待這些項目落地后，應(yīng)該能有效改善靖港的旅游面貌。
圍繞景區(qū)發(fā)展，地方政府對景區(qū)經(jīng)營權(quán)，有放也有收。
2009年5月，湘西州計劃啟動實施芙蓉鎮(zhèn)景點圈建設(shè)。而景點圈內(nèi)猛洞河、德夯、坐龍峽3個景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，已在1999年至2003年間，先后由永順縣政府、吉首市政府、古丈縣政府許可給外地公司投資開發(fā)經(jīng)營，以發(fā)展壯大當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)。然而，隨著景區(qū)經(jīng)營開發(fā)中暴露出的基礎(chǔ)建設(shè)投入不足、品牌塑造力度不大、景區(qū)自身發(fā)展緩慢等問題，湘西州最終又將3個景區(qū)的經(jīng)營權(quán)收回，統(tǒng)籌景區(qū)資源，推動整合發(fā)展，以打造新的旅游產(chǎn)業(yè)增長極。
因“轉(zhuǎn)”而“活”
黃龍洞打了“擦邊球”，國有資產(chǎn)并未“賤賣”
景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，在我省不乏因“轉(zhuǎn)”而“活”的成功案例。黃龍洞就是其中之一。只是，當(dāng)初黃龍洞景區(qū)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，可不像如今洪江古商城般來得順利與“光彩”。
“當(dāng)時的寶峰湖、黃龍洞幾乎年年虧損，每到年底，區(qū)政府還要貸款給員工發(fā)工資過年。”張家界市旅游局局長丁云勇回憶道。此時的黃龍洞景區(qū)由武陵源區(qū)政府經(jīng)營管理，卻猶如政府肩上的一個巨大包袱，艱難度日。
“國有化的經(jīng)營體制已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，黃龍洞景區(qū)亟需有力的市場主體介入�！倍≡朴氯缡钦f。然而，根據(jù)1995年頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作的通知》，第二條規(guī)定正是“風(fēng)景名勝資源屬國家所有，必須依法加以保護(hù)。各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地�！�
政府有心，企業(yè)有意，如何掙脫規(guī)定條文的束縛。于是，黃龍洞打了一個“擦邊球”。1997年，經(jīng)過與武陵源區(qū)政府的數(shù)輪談判，黃龍洞投資股份有限公司最終出資6000萬元，以“委托經(jīng)營”的方式獲得黃龍洞景區(qū)45年的經(jīng)營權(quán)。1998年元月，黃龍洞景區(qū)正式實施委托經(jīng)營。
消息一經(jīng)傳出，立即引來國家建設(shè)部、國家旅游局，甚至是省旅游局的一片反對。丁云勇說，當(dāng)時壓力很大，天天接到電話，都是來自上級部門的嚴(yán)厲批評，但最終還是堅持了下來，因為經(jīng)營體制必須創(chuàng)新改革。
丁云勇說，當(dāng)時地方政府在經(jīng)營上的“硬傷”，主要是決策機(jī)制很繁雜，沒有能力投入資金，以及安置性人員太多等。“在委托經(jīng)營之前，黃龍洞景區(qū)內(nèi)想增加一條游船，必須要蓋17個公章�！秉S龍洞投資股份有限公司常務(wù)副總經(jīng)理戴成桂笑言。
在黃龍洞景區(qū)實行委托經(jīng)營后的幾年里，不少來自山東、北京等地的考察隊伍涌向張家界。時任建設(shè)部副部長的趙寶江在實地考察后，也對其經(jīng)營情況予以肯定。
然而，經(jīng)營權(quán)不管是租賃、委托經(jīng)營還是轉(zhuǎn)讓，最大的質(zhì)疑之聲還是：由私營企業(yè)經(jīng)營幾十年，豈不是“賤賣”國有資產(chǎn)，旅游資源能得到良好保護(hù)嗎?
“沒有賤賣!”丁云勇堅定地說。首先，發(fā)生變化的只是經(jīng)營主體，政府仍然牢牢掌握著景區(qū)資源的所有權(quán)與管理權(quán)。其次，不管國有經(jīng)營還是私企經(jīng)營，都是同樣納稅，經(jīng)營得越好，稅收才會水漲船高，從而進(jìn)一步改善旅游環(huán)境。三是原本“拮據(jù)”的政府一次性獲取巨額回報，才能加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促使整個旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)大的發(fā)展。
門票收入從百余萬躍升至1.5億，鳳凰飽嘗甜頭
就在黃龍洞景區(qū)成功實現(xiàn)委托經(jīng)營的一年多后，離張家界并不遠(yuǎn)的鳳凰，也動了心思。
上世紀(jì)八九十年代，鳳凰是我省僅有幾個財政過億元縣之一，因為有鳳凰煙廠這個納稅大戶，大好的旅游資源并未得到重點開發(fā)。至90年代中期，煙廠倒閉后，滿城蕭條，生存難題擺在當(dāng)?shù)卣媲�，于是尋思產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。1999年，黃龍洞的委托經(jīng)營模式漸被世人認(rèn)可，鳳凰作為人文景觀，可與僅隔200公里之外的張家界自然風(fēng)光連點成線，依托其游客的輻射能力，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。那么，誰是最佳經(jīng)營者?
2000年，鳳凰縣政府與多家企業(yè)進(jìn)行談判。最終，鳳凰縣與有經(jīng)營經(jīng)驗的黃龍洞“當(dāng)家人”葉文智敲下了委托經(jīng)營的事。古城歸政府所有，黃龍洞股份有限公司獲得南長城、沈從文故居、熊希齡故居、沱江、古城墻、城樓、奇梁洞等8個景點50年的經(jīng)營權(quán)。
黃龍洞投資股份有限公司常務(wù)副總經(jīng)理戴成桂，正是當(dāng)年接手經(jīng)營鳳凰古城的負(fù)責(zé)人之一。他說，在進(jìn)駐鳳凰前，當(dāng)?shù)卣验_發(fā)兩三年，由縣旅游局進(jìn)行日常經(jīng)營，當(dāng)時基本屬于接待型旅游。門票收入很少。1999年鳳凰的門票收入是128萬元，至2002年元月正式接管后，當(dāng)年的門票收入一躍至1560萬元。而現(xiàn)在，鳳凰古城這一“中國最美的小城”，吸引了來自世界各地的游客。2010年，鳳凰全年共接待國內(nèi)外游客520.06萬人次，門票收入1.51億元，而所有的旅游收入已達(dá)30.02億元。
在不到10年的時間里，鳳凰古城僅門票收入一項就增長了100多倍，旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。可以說，曾經(jīng)鮮為人知的鳳凰古城從經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中飽嘗甜頭。
絕非一“轉(zhuǎn)”了之
權(quán)責(zé)清晰，抓住該抓的，放開可放的
對于張家界的核心景區(qū)，即264平方公里的主景區(qū)，當(dāng)?shù)卣兄逍讯恢碌恼J(rèn)識：這是決不能動的。丁云勇透露，在上世紀(jì)90年代初，曾有企業(yè)出資50億元想買下主景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，未能成功。另外，涉及環(huán)保方面的項目都是政府在經(jīng)營，因為公益成分較多。
目前，張家界景區(qū)中實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的，都是二級景區(qū)。這些較小的旅游資源，政府容易監(jiān)管，協(xié)調(diào)任務(wù)不重。
除了景區(qū)，張家界放開的還有主景區(qū)和其它景區(qū)內(nèi)的一些經(jīng)營類項目。如引進(jìn)天津?qū)幇l(fā)集團(tuán)開發(fā)天門山景區(qū)，建成了世界最長的高山客運索道;引進(jìn)香港投資商獨資建設(shè)天子山客運索道，每年創(chuàng)造稅收2000多萬元;在武陵源風(fēng)景名勝區(qū)里，還有中外合資興建的百龍電梯……可以說，張家界的旅游資源利用多種投資方式、經(jīng)營主體，帶來資金、人才及先進(jìn)的經(jīng)營理念，也帶來了旅游產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展。丁云勇說，政府只需控制好資源，商業(yè)化項目應(yīng)放手讓市場來做。這樣有利于政府融資，可以減少競爭性項目的經(jīng)營風(fēng)險。
這些放開經(jīng)營權(quán)的景區(qū)，之所以能讓當(dāng)?shù)卣胺判摹�，并實現(xiàn)成功運營，主要原因就在于，一定要在合同中明晰雙方權(quán)責(zé)。丁云勇說，通過明確的條款規(guī)避風(fēng)險，如景點內(nèi)所有開發(fā)項目必須由當(dāng)?shù)卣畬徟?經(jīng)營企業(yè)若有意轉(zhuǎn)讓第三方，轉(zhuǎn)讓的受益部分將由政府決定等。這樣有效地避免了經(jīng)營企業(yè)過度開發(fā)和亂開發(fā)資源，也避免了景區(qū)在不斷轉(zhuǎn)讓中造成的損耗。如寶峰湖最初租賃給馬來西亞的一家公司，后來又被轉(zhuǎn)讓給張家界股份有限公司。2001年9月，張家界旅游開發(fā)股份有限公司續(xù)約取得經(jīng)營權(quán)，組建了張家界寶峰湖旅游實業(yè)發(fā)展有限公司。雖然張股公司也有國有股份，但是純市場化運作的企業(yè)。這次轉(zhuǎn)讓一樣的依合同辦事，轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的市場溢價部分，歸政府所有。
經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事
經(jīng)營權(quán)已成為制約我國旅游發(fā)展的瓶頸問題。講究程序、規(guī)矩、關(guān)系，大量投入放在景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，這些是企業(yè)帶不走的。買下了鳳凰的經(jīng)營權(quán)，但我也把我的夢想和希望都賣給了鳳凰。旅游產(chǎn)品的建設(shè)與經(jīng)營，需要市場、品牌、產(chǎn)品、制度、人才的建設(shè)和培養(yǎng)。政府機(jī)構(gòu)缺乏這些專業(yè)的平臺。市場的事情要交給市場去辦�！耙幸惶淄晟频臋C(jī)制、人才、，作為選擇轉(zhuǎn)讓對象的保障�！比~文智說。
作為旅游策劃大師、業(yè)內(nèi)領(lǐng)軍人物，葉文智的旅游版圖并不局限在大湘西。除了最近的洪江古商城，省內(nèi)的崀山、夾山公園，乃至省外的慈城，都曾留下他的印跡。在他看來，每個景區(qū)的歷史底蘊、周邊環(huán)境都不同，所需的經(jīng)營方式和管理手段也就不同。當(dāng)年鳳凰縣投入所有精力，將做大做強旅游作為產(chǎn)業(yè)突圍之路，這是鳳凰之所以能成功的原因之一。有的經(jīng)驗并不能被其它景區(qū)完全復(fù)制，所以對轉(zhuǎn)讓的景區(qū)，必須有
“清楚認(rèn)識資源品味，看清是否有長遠(yuǎn)發(fā)展的潛質(zhì)�！�50年經(jīng)營權(quán)不可能竭澤而漁，我們要像保護(hù)自然生態(tài)一樣保護(hù)民族的文化生態(tài)。
戴成桂說，企業(yè)應(yīng)該是運動員，而政府應(yīng)該把自己放在裁判員的位置。企業(yè)有專業(yè)團(tuán)隊，有營銷市場。政府是行政主體，旅游景區(qū)的經(jīng)營應(yīng)該交給市場主體。政府缺少資金，同時也不宜搞經(jīng)營性項目。
除了在合同中進(jìn)行規(guī)范，企業(yè)自身也有不破壞植被、地質(zhì)的自覺。為了受益，必須保護(hù)好景區(qū)自然資源。將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，也有利于先進(jìn)管理理念的引進(jìn)。企業(yè)搞市場開發(fā)的積極性，比政府部門更高。
經(jīng)營權(quán)是把“雙刃劍”，監(jiān)管力度不能削弱
文奇認(rèn)為，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，只是景區(qū)經(jīng)營的一種方式。分權(quán)而治，自然有其裨益之處，但也有將所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)三者結(jié)合得很好的范例。
比如麗江，就是古城保護(hù)局與麗江旅游開發(fā)有限公司，兩塊牌子，一班人馬，實現(xiàn)了政府行政職能與企業(yè)的市場功能的有機(jī)結(jié)合。一方面，確保一方在古城管理建設(shè)上有行政執(zhí)法的便利;另一方面，又有這非常靈活的運營機(jī)制，及時根據(jù)市場需求推出營銷舉措。
經(jīng)營權(quán)本身就是一把“雙刃劍”，分離出去，也要舞得好，才能發(fā)揮作用。國內(nèi)也有一些景區(qū)，在轉(zhuǎn)讓景區(qū)經(jīng)營權(quán)之后，對生態(tài)環(huán)境造成破壞的教訓(xùn)。
丁云勇認(rèn)為，經(jīng)營權(quán)一旦與所有權(quán)分離，政府必須嚴(yán)格行使管理權(quán)，對所有景區(qū)開發(fā)項目進(jìn)行審查，不可能單方面進(jìn)行一個項目。有一次，黃龍洞想對洞內(nèi)一條游人步行道作出改動，馬上就引來當(dāng)?shù)厝舜蟠硖岢霎愖h，后來經(jīng)過嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)并不會動洞內(nèi)的自然資源，而是對配套作出完善，所以最終得以同意。
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